Публичная власть: Cубъектный состав и структура

В качестве публичной власти традиционно воспринимают государственную власть. "Государственная власть,- считает В.Е. Чиркин,- как власть социальная, является не частной, как это имеет место в семье, не корпоративной, как в организации, а публичной. Это - власть, действующая от имени всего общества" [2, 81]. Признаками, характеризующими государственную^ следовательно, и публичную власть можно считать то, что такая власть осуществляется специальным аппаратом управления, выделенным из общества и стоящим над ним; основывается на территориальном принципе распространения; поддерживается аппаратом принуждения в виде правоохранительных (карательных) органов; реализуется на основе и во исполнение юридических норм.

Вышеуказанные признаки позволяют сделать вывод о диалектической взаимосвязи публичной и государственной власти, не означающей, однако их полного тождества.

Выделение публичной власти в качестве особой самостоятельной - не синонимичной государственной - власти, основанной на идеях политической, экономической, правовой, организованной и др. институционализации народовластия (но при этом не всегда тождественной власти всего народа, например, как в случае отправления публичной власти территориальным самоуправлением), продиктовано необходимостью адекватного обозначения правомочий органов (государственных, муниципальных, общественных) и лиц (официальных, неформальных - российский народ, граждане в личном качестве и др.), активно влияющих на развитие социальной системы в направлении поиска компромисса интересов личности, общества и государства, одновременного учета всеобщих политических интересов и духовных запросов отдельной личности" [3,24].

Таким образом, несмотря на то, что государственная и публичная власть имеют много общего, между ними могут быть и различия, детерминированные как качественным, так и количественными факторами.

К последним, прежде всего, относится субъектный состав, который значительно шире у публичной власти, по сравнению с государственной.

Правом реализации государственной власти обладают органы государства и их должностные лица.

В свою очередь, субъектами публичной власти, наряду с государством и его структурными подразделениями, "являются политические партии, общественные объединения, органы местного самоуправления" [4, 13].

"Одним из принципов организации публичной власти, - пишет Н.С. Бондарь,- наиболее ярко отражающим внутреннее единство власти и свободы, выступает принцип самостоятельности местного самоуправления. Ведь само по себе местное самоуправление является диалектическим единством институтов гражданского общества, правового положения личности и организации публичной власти" [5,14].

Таким образом, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Что же касается мнения о том, что субъектами публичной власти выступают политические партии либо общественные объединения, то с этим можно согласиться лишь при констатации фактов "обладания общественными объединениями и религиозными организациями отдельными государственными (а равно муниципальными) полномочиями" [6, 18].

В подавляющих случаях данные факты говорят о слабости государства, его неспособности самостоятельно решать стоящие перед ним цели и задачи; в ряде случае они могут быть обусловлены факторами идеологического порядка. В целом такая практика не может быть признана, продуктивной.

А.А. Югов, рассуждая о праве публичной власти, выделяет право партисипаторной демократии (демократии участия)- это право участия в осуществлении властных функций без права принятия обязательных юридических решений" [7,14].

Мониторинг российского законодательства, посвященного регулированию субъектов, входящих в так называемый общественный уровень публичной власти, подтверждает, что правомочиям данного вида публичной власти присущ только рекомендательный и совещательный характер.

Так, ФЗ РФ от 4 апреля 2005 года "Об общественной палате" [8] прямо предусматривает, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер (ст.17). Согласно ст. 19 данного закона заключения Общественной палаты РФ о проектах нормативных актов соответствующего уровня подлежат обязательному рассмотрению установленными органами законодательной (представительной) власти. Однако закон не предусматривает обязанность данных органов принять и учесть предложения и рекомендации Общественной палаты.

Согласно ФЗ РФ от 11 июля 2001 года "О политических партиях"

Политическая партия представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества, посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Тем самым, политические партии если и могут влиять на принятие властных решений, то лишь опосредованно, через соответствующие государственные и муниципальные органы. Отчасти это подтверждает п. "б" ст. 26 вышеуказанного закона, в соответствии с которым политическая партия вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К сожалению, анализируемый нормативный акт не только не определяет способы такого участия, но и содержит положения, некоторым образом, противоречащие данному праву политической партии. Так, на законодательном уровне установлено, что вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ч.1 ст.10 закона о политических партиях). Более того, лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой 8б иной политической партии. Указанные лица не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей (ч.З ст.10).

Единственное исключение из данного правила -депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутаты иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Однако

Если представители политической партии находятся в составе государственного либо муниципального органа представительной власти, то о власти, ими осуществляемой, необходимо говорить как о соответственно государственной либо муниципальной разновидности публичной власти.

По нашему мнению, происходит это потому, что решения, в конечном итоге, принимаются не от имени партии, а от лица соответствующего законодательного (представительного) органа государства либо муниципалитета.

Более того, у политической партии нет властных полномочий не только в отношении субъектов, не входящих в данную партию, но и даже в отношении членов партии. Так, по крайней мере, следует из ч.9 ст.23 Закона, согласно которой члены политической партии не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.

Реальных властных полномочий нет нетолько у политических партий, но и иных общественных объединений, активно участвующих в политической жизни общества.

Общественные объединения, в соответствии с ФЗ РФ от 19.05.1995 года "Об общественных объединениях" [8], вправе выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной либо муниципальной власти. В тексте данного закона также присутствует демагогическая фраза о том, что общественные объединения могут участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, но никаких конкретных путей такого участия в действующем законодательстве не предусмотрено.

Из всех участников политической системы достаточно подробно расписаны полномочия Общественной палаты РФ. Но и они предусмотрены лишь для того, чтоб, как это определено в законе, обеспечивать взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Как думается

Публичную власть могут осуществлять только государство либо муниципалитеты. Подобное объясняется тем, что только они вправе применять принуждения в процессе реализации своих властных полномочий. Ни один иной субъект таким правом не обладает и обладать не должен.

Сказанное вовсе не означает отрицания роли и значения объединений общественности в процессе реализации публичной власти. Без политических партий, общественных объединений невозможно построение гражданского общества и правового государства. Именно данные участники политических отношений обеспечивают общественный контроль за органами власти, выражают мнение населения, могут инициировать привлечение тех или иных должностных лиц к ответственности.

В современных условиях и ныне действующей Конституции РФ,всистемеуправления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе, связанных с административно-правовым регулированием разновидности социальногоуправления: общественное, муниципальное и государственное [9,13].

Две последние разновидности следует относить к понятию публичной власти в узком, организационно-правовом смысле. В данном аспекте публичная власть понимается как специфический вид деятельности, связанный с реализацией предусмотренных правовыми нормами властных полномочий, осуществляемый системой специальных органов государства либо органов местного самоуправления. Что же касается народа, осуществляющего властные полномочия в форме непосредственной демократии, закрепленные законом, то он тоже выступает как субъект государственной либо муниципальной власти.

Общественное управление можно определять как публичную власть в широком смысле этого понятия. Однако такое восприятие тоже является противоречивым сточки зрения юридической науки.

Таким образом, предлагается разделение хотя и тесно взаимосвязанных, но все же, различных категорий: публичной власти и общественного управления.

В качестве основополагающего критерия при определении субъектов публичной власти и власти институтов гражданского общества выступает юридическая ответственность.

Поэтому, если у тех или иных субъектов имеются властные полномочия по отношению к членам социума, значит, у них есть и юридическая ответственность за их реализацию, что, в свою очередь, подтверждает принадлежность данных субъектов к публичной власти.

Возникает вопрос: какую ответственность несут общественные субъекты за результаты не принадлежащей им властной деятельности. К примеру, в отношении Общественной палаты РФ не предусмотрена ответственность за непроведение либо некачественное проведение экспертизы по нормативным актам соответствующего уровня. Ст.20 ФЗ РФ от4 апреля 2005 года "Об общественной палате" [8] предусматривает участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, но об ответственности общественных советов ни в вышеуказанном, ни в ином законе не предусмотрено.

В обязанности любого общественного объединения не входит осуществление властных полномочий, следовательно, и отсутствует ответственность за их реализацию.

Федеральный закон

От 12 января 1996 г. № 10-ФЗ " О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" [8] предусматривает ответственность профсоюзов за невыполнение своих обязательств по коллективному договору, соглашению; организацию и проведение забастовки, признанной судом незаконной. Между тем, какая именно ответственность ожидает профсоюз за отказ от защиты прав трудящихся в законе не предусмотрено.

Таким образом, ответственность за осуществление публично-властныхфункций, направленных на надлежащую организацию социального управления, присутствует только у государственных и муниципальных органов. Именно они могут и должны осуществлять властные функции по отношению к членам общества. "Так, публичная власть,-указывает Н.С. Бондарь,- как политическая функция по обеспечению нормальной жизнедеятельности общества объективируется посредством права в конструкции государственной и муниципальной власти" [5,13].

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать следующие выводы.

Публичная власть представляет собой особую разновидность социальной власти.

Публичную власть стоит воспринимать в двух аспектах: широком, как власть общественную, и узком, организационно-правовом.

В организационно-правовом смысле публичная власть - это власть, выполняемая от имени населения органами государства либо местного самоуправления.

Определение именно данных субъектов как носителей публичной власти объясняется выполняемыми исключительно ими функциями: функция управления обществом; нормотворческая функция, функция охраны прав и свобод человека.

Признаками публичной власти, осуществляемыми государственными и муниципальными органами являются: ответственность за выполнение принадлежащих им властных полномочий; реализация публичных интересов; территориальность; легитимность. При этом ответственность является центральным признаком публичной власти, так как ответственность, с одной стороны, подчеркивает неразрывную связь органов власти с исполняемыми ими функциями и реализацией законных интересов населения в пределах той или иной территории. Именно этим следует объяснять возрастающую потребность в установлении ответственности в отношении органов публичной власти.

Таким образом, публичная власть - это легитимная власть, осуществляемая государственными либо муниципальными органами (или населением непосредственно), основанная на праве и поддерживаемая силой принуждения, осуществляемая в пределах определенной территории и выражающая интересы большинства населения данной территории, несущая ответственность за выполняемые ей функции.

Примечания:

  1. Шершеневич Г.Ф. Философия права. Т.1. Общая теория права / Г.Ф. Шершеневич. - М., 1911.
  2. Чиркин В.Е. Государствоведение / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2000. - 81 с.
  3. Юртаева Е.А. Человек и власть: современное измерение // Гражданин, закон и публичная власть. - 2005. - С. 24-25.
  4. Жиделев В.А. Государственная власть как правовая категория // Право и политика. - 2007. - №6.-03.
  5. Бондарь Н.С. Обеспечение баланса власти и свободы - главная задача конституционного правосудия // Проблемы совершенствования российского законодательства. - 2005. - С.14.
  6. Рачинский В.В. Публичная власть: вопросы теории : автореф. дис. ...канд. юр. наук. - Уфа, 2003. - 18 с.
  7. Югов А.А. Право публичной власти: генезис и юридическая природа // Российский юридический журнал. - 2006. - №4. - С.14-15
  8. Собрание законодательства РФ. 2005. - №5. - Ст. 3487.
  9. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть : курс лекций / Н.М. Конин. - Саратов, 2001. - 13 с.
Автор
Кушхова Б.З
УДК
347.941
Summary
The article gives a General concept of public authorities are public authorities and examines the issues of cooperation of public authorities with state coercion, the responsibility of public power media.
Аннотация
В статье дается общее понятие публичной власти, выделяются виды публичной власти и исследуются вопросы взаимодействия публичной власти с государственным принуждением, вопросы ответственности носителей публичной власти.
Категория
Ключевые слова
публичная власть; государственная власть; муниципалитет; общественные объединения; ответственность.
Название на английском
Public authority: Subject composition and structure
Организация
Гражданского и уголовного права, Российский государственный социальный университет
Статус автора
Кандидат наук